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創(chuàng)文明城績效考核：驅(qū)動城市高質(zhì)量發(fā)展的科學(xué)標(biāo)尺
在當(dāng)代中國城市化進(jìn)程中，創(chuàng)建文明城市已超越簡單的環(huán)境整治范疇，演變?yōu)?strong>系統(tǒng)性治理工程和綜合發(fā)展理念的生動實(shí)踐。績效考核作為這一進(jìn)程的核心機(jī)制，將抽象的精神文明理念轉(zhuǎn)化為可量化、可追蹤、可評價的科學(xué)指標(biāo)體系，為城市管理者提供了清晰的行動指南。這套考核體系不僅推動著城市功能完善與環(huán)境美化，更深層次撬動了產(chǎn)業(yè)升級、文化認(rèn)同和治理能力現(xiàn)代化，成為落實(shí)“以人民為中心”發(fā)展思想的關(guān)鍵路徑。隨著2025年工作報告將“提高人民生活品質(zhì)”列為重點(diǎn)任務(wù)，文明城市創(chuàng)建更承載著滿足人民對美好生活向往的時代使命，其考核機(jī)制的科學(xué)性與執(zhí)行力直接影響著中國城市的可持續(xù)發(fā)展能力。
績效考核體系的演變與科學(xué)內(nèi)涵
文明城市考核體系經(jīng)歷了從單一到綜合、從粗放到精細(xì)的演進(jìn)過程。早期的創(chuàng)建活動側(cè)重于環(huán)境整治和基礎(chǔ)設(shè)施等表面指標(biāo)，而當(dāng)核體系已發(fā)展為涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等多維度的綜合評價工具。這種演變反映了城市發(fā)展理念的深刻變革——從單純追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向注重發(fā)展質(zhì)量與居民福祉并重。
從理論基礎(chǔ)看，現(xiàn)代文明城市考核體系融合了公共管理理論、可持續(xù)發(fā)展觀和生態(tài)系統(tǒng)理論。如李艷芳等學(xué)者構(gòu)建的城市生態(tài)文明建設(shè)評價指標(biāo)體系，就將生態(tài)經(jīng)濟(jì)、資源利用、環(huán)境保護(hù)、文化建設(shè)和制度保障作為五大支柱，通過26項(xiàng)二級指標(biāo)形成全面評價框架。這種多維度設(shè)計(jì)呼應(yīng)了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)發(fā)展理念，將生態(tài)文明視為城市文明的核心內(nèi)涵。在操作層面，考核體系采用層次分析法（AHP）確定指標(biāo)權(quán)重，通過目標(biāo)值法實(shí)現(xiàn)指標(biāo)無量綱化處理，最后通過線性加權(quán)和法計(jì)算出綜合評價指數(shù)，使考核結(jié)果兼具科學(xué)性和可比性。
考核體系還體現(xiàn)了“以評促建、以考促改”的治理邏輯。2025年《工作報告》明確提出“強(qiáng)化宏觀政策民生導(dǎo)向”，要求“經(jīng)濟(jì)政策的著力點(diǎn)更多轉(zhuǎn)向惠民生、促消費(fèi)”，這一導(dǎo)向在文明城市考核中具體化為教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生指標(biāo)的顯著權(quán)重提升。通過設(shè)定明確的考核目標(biāo)，引導(dǎo)資源配置向民生領(lǐng)域傾斜，形成“考核-投入-改善”的良性循環(huán)。
多維考核指標(biāo)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)
文明城市考核體系最顯著的特征是其多維復(fù)合結(jié)構(gòu)，通過精心設(shè)計(jì)的指標(biāo)群全面刻畫城市文明狀態(tài)。這種設(shè)計(jì)超越了傳統(tǒng)城市評價中重硬件輕軟件、重經(jīng)濟(jì)輕社會的局限，構(gòu)建了均衡發(fā)展的指揮棒。
在經(jīng)濟(jì)生態(tài)協(xié)調(diào)維度，考核關(guān)注“綠色發(fā)展”與“創(chuàng)新動能”的結(jié)合。指標(biāo)設(shè)計(jì)既包含“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重”、“單位GDP能耗降幅”等衡量產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的硬指標(biāo)，也包含“有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種植面積比例”、“主要再生資源回收利用率”等生態(tài)效率指標(biāo)。2025年光明區(qū)的實(shí)踐證明了這種設(shè)計(jì)的價值——該區(qū)通過考核引導(dǎo)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值增長9.5%，新增1個*、2個省級特色產(chǎn)業(yè)集群，同時海綿城市建設(shè)達(dá)標(biāo)面積增至53.2平方公里，占建成區(qū)61%，超額完成“十四五”目標(biāo)。這種產(chǎn)業(yè)與生態(tài)的雙重提升印證了考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性。
在民生服務(wù)提升維度，考核聚焦“基礎(chǔ)保障”與“生活品質(zhì)”的雙重改善。指標(biāo)體系涵蓋“城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)”、“每萬人公共文化設(shè)施面積”、“社區(qū)15分鐘生活圈覆蓋率”等反映民生獲得感的指標(biāo)。益陽市2020年的創(chuàng)文實(shí)踐提供了生動案例：該市通過考核推動，在中心城區(qū)施劃公共停車泊位1.5萬余個，完成城市“三微”建設(shè)項(xiàng)目781個，更換維修環(huán)衛(wèi)設(shè)施近萬個，80%以上小區(qū)實(shí)現(xiàn)垃圾分類回收，最終在全省城市文明指數(shù)測評中群眾滿意率達(dá)98.2%。這些數(shù)據(jù)證明，考核指標(biāo)如能精準(zhǔn)對接民生痛點(diǎn)，就能有效轉(zhuǎn)化為民生福祉。
在文化法治建設(shè)維度，考核強(qiáng)調(diào)“價值引領(lǐng)”與“制度保障”的協(xié)同。具體指標(biāo)包括“法治宣傳教育普及率”、“誠信體系建設(shè)完善度”、“志愿服務(wù)參與率”等軟性指標(biāo)。益陽市的經(jīng)驗(yàn)顯示，該維度指標(biāo)實(shí)施后，全市全年為貧困戶實(shí)現(xiàn)微心愿60586個，志愿者參與疫情防控達(dá)24萬人次，中心區(qū)黨員干部服務(wù)群眾超10萬人次。在制度層面，考核推動建立了立體化商業(yè)秘密保護(hù)體系、情理法“三人小組”機(jī)制等創(chuàng)新制度，其中后者獲評全國新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”優(yōu)秀案例。
在環(huán)境治理成效維度，考核建立“污染控制”與“生態(tài)優(yōu)化”的量化標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)體系包含“PM2.5平均濃度下降率”、“地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例”、“森林覆蓋率”等硬性約束指標(biāo)。大連市的實(shí)踐提供了標(biāo)桿——該市通過嚴(yán)格考核，實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率41.5%，城區(qū)綠化覆蓋率45%，城市污水集中處理率和生活垃圾無害化處理率領(lǐng)先同類城市，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)達(dá)到270天。這些成就證明，科學(xué)的考核指標(biāo)能有效引導(dǎo)城市走上人與自然和諧共生的可持續(xù)發(fā)展道路。
考核實(shí)施的動態(tài)優(yōu)化與實(shí)踐創(chuàng)新
文明城市考核的生命力在于其動態(tài)調(diào)整機(jī)制，各地通過實(shí)踐反饋不斷完善評價標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方式，使考核體系始終與城市發(fā)展階段相適應(yīng)。
考核標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)持續(xù)迭代深化的趨勢。宿州市埇橋區(qū)2025年修訂考核評分標(biāo)準(zhǔn)時，顯著強(qiáng)化了“數(shù)字治理”、“低碳發(fā)展”等新維度權(quán)重；永州市的月度考核則將“群眾滿意度”、“問題整改響應(yīng)速度”納入核心指標(biāo)。這種動態(tài)調(diào)整反映了對城市發(fā)展新挑戰(zhàn)的及時響應(yīng)——隨著人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展，光明區(qū)在考核中增設(shè)“數(shù)字孿生城市覆蓋率”、“智慧場景應(yīng)用數(shù)”等創(chuàng)新指標(biāo)，推動該區(qū)CIM數(shù)字孿生底座實(shí)現(xiàn)100%城區(qū)覆蓋，榮獲全球智慧城市大會“*場景驅(qū)動倡議大獎”。
考核方法采用多元主體協(xié)同的評價模式。益陽市創(chuàng)新“市民評價+專業(yè)測評+大數(shù)據(jù)監(jiān)測”三維度考核法，通過第三方機(jī)構(gòu)暗訪、無人機(jī)巡查、衛(wèi)星影像比對等技術(shù)手段提升數(shù)據(jù)客觀性。永州市每月公布冷水灘區(qū)、零陵區(qū)、永州經(jīng)開區(qū)街道及社區(qū)的考核排名，形成公開透明的競爭機(jī)制。這種多維考核機(jī)制既保證了專業(yè)性和公正性，也增強(qiáng)了市民參與感和監(jiān)督意識。
差異化考核策略成為精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵。針對不同區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)，考核體系設(shè)計(jì)彈性目標(biāo)和特色路徑。李艷芳團(tuán)隊(duì)對東北四市的研究揭示了這種差異化的必要性：大連市生態(tài)文明建設(shè)綜合評價得分83.50，而哈爾濱僅67.37；研究建議沈陽應(yīng)加強(qiáng)資源能源利用效率，長春需提升生態(tài)環(huán)境和文化建設(shè)，哈爾濱則應(yīng)聚焦生態(tài)經(jīng)濟(jì)與制度建設(shè)。這種基于實(shí)證的差異化考核建議，使文明城市創(chuàng)建避免了“一刀切”的誤區(qū)。
考核結(jié)果的應(yīng)用與長效價值
考核的生命力在于結(jié)果應(yīng)用，文明城市考核通過政策優(yōu)化、資源配置和制度創(chuàng)新三個傳導(dǎo)路徑，將評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為持續(xù)發(fā)展動力。
考核結(jié)果直接引導(dǎo)治理創(chuàng)新和政策迭代。益陽市通過績效評估發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行問題后，針對性強(qiáng)化預(yù)算編制管理；大連市根據(jù)資源利用效率短板，推進(jìn)節(jié)能降耗技術(shù)改造。在光明區(qū)，考核推動建立了“執(zhí)法監(jiān)督碼”制度，創(chuàng)新“統(tǒng)籌執(zhí)法+掃碼入企”模式，使入企頻次下降59.4%，行政執(zhí)法規(guī)范化體系入選省級法治創(chuàng)新項(xiàng)目。這些制度創(chuàng)新證明，考核診斷出的問題能夠轉(zhuǎn)化為治理改革的突破點(diǎn)。
考核激勵顯著影響資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。石大千等學(xué)者基于2006-2016年地級市數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)：文明城市評選通過提高環(huán)境規(guī)制水平和降低交易成本，顯著提升了企業(yè)全要素生產(chǎn)率；這種效應(yīng)在人力資本高、規(guī)模大的城市尤為明顯，對國有企業(yè)的促進(jìn)效應(yīng)強(qiáng)于非國有企業(yè)。益陽市的實(shí)踐數(shù)據(jù)進(jìn)一步佐證：該市將74%的一般公共預(yù)算支出投入民生領(lǐng)域，九大類民生支出達(dá)144.2億元，帶動社會資本形成“投資于人”的良性循環(huán)。
考核創(chuàng)建推動區(qū)域協(xié)同與經(jīng)驗(yàn)共享。光明區(qū)與松山湖科學(xué)城簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，共建中子譜儀設(shè)施；與香港、澳門共建創(chuàng)新聯(lián)絡(luò)站，實(shí)現(xiàn)政策延伸和裝置共享。在“百千萬工程”框架下，光明區(qū)推動汕頭金平區(qū)、汕尾城區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園，創(chuàng)新島和產(chǎn)業(yè)協(xié)同基地吸引23家企業(yè)入駐，獲評全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移考核優(yōu)秀。這種跨區(qū)域協(xié)作模式，使文明城市創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的催化劑。
未來發(fā)展與考核體系優(yōu)化路徑
面對新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展和共同富裕目標(biāo)，文明城市考核體系需要前瞻性創(chuàng)新，在技術(shù)賦能、標(biāo)準(zhǔn)升級和機(jī)制重構(gòu)等方面探索突破。
技術(shù)賦能考核精度提升是首要方向。建議整合物聯(lián)網(wǎng)、AI算法實(shí)現(xiàn)生態(tài)數(shù)據(jù)實(shí)時感知，如通過遙感監(jiān)測碳排放、水質(zhì)變化；運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)確保民生滿意度數(shù)據(jù)真實(shí)可信。光明區(qū)的實(shí)踐展示了技術(shù)賦能的可能性——該區(qū)“數(shù)治光明”平臺已整合113項(xiàng)城市運(yùn)行指標(biāo)，智慧防汛平臺獲省級數(shù)據(jù)應(yīng)用優(yōu)秀獎。未來可進(jìn)一步開發(fā)“城市文明數(shù)字孿生系統(tǒng)”，對考核指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)模擬和預(yù)測預(yù)警，提升決策前瞻性。
深化區(qū)域協(xié)同考核機(jī)制勢在必行。借鑒光明科學(xué)城-河套園區(qū)“政策飛地”經(jīng)驗(yàn)，探索建立文明城市群聯(lián)合考評體系，增設(shè)“生態(tài)補(bǔ)償”“科創(chuàng)走廊共建”等跨區(qū)域指標(biāo)。在“百千萬工程”框架下，可建立城鄉(xiāng)文明一體化評價標(biāo)準(zhǔn)，推動基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、文化互鑒共享。益陽市的全域創(chuàng)建實(shí)踐提供了有益啟示——該市率先在全省啟動全域創(chuàng)建，使88.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、56.9%的村達(dá)到縣級及以上文明標(biāo)準(zhǔn)，超額完成十三五目標(biāo)。
強(qiáng)化企業(yè)參與和市場機(jī)制是創(chuàng)新方向。研究顯示，應(yīng)建立“企業(yè)綠色創(chuàng)新指數(shù)”，將ESG表現(xiàn)納入文明城市評價體系，激勵企業(yè)參與環(huán)境治理。吳海民等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，文明城市評選通過降低交易成本為企業(yè)創(chuàng)造“第四利潤源”，這一機(jī)制可進(jìn)一步制度化。建議擴(kuò)大科技金融工具應(yīng)用，如光明區(qū)設(shè)立的287億元引導(dǎo)基金、科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展基金等模式，引導(dǎo)資本流向綠色技術(shù)和民生創(chuàng)新領(lǐng)域?？山梃b國際ESG評估標(biāo)準(zhǔn)，將供應(yīng)鏈、社區(qū)貢獻(xiàn)等納入文明城市企業(yè)評價維度，形成具有中國特色的商業(yè)文明指標(biāo)。
創(chuàng)文明城績效考核體系作為中國城市治理現(xiàn)代化的重要創(chuàng)新，已展現(xiàn)出強(qiáng)大的制度效能和發(fā)展引領(lǐng)力。它將抽象的精神文明概念轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的發(fā)展藍(lán)圖，將多元的城市發(fā)展目標(biāo)整合為協(xié)調(diào)的行動綱領(lǐng)。通過科學(xué)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系和動態(tài)優(yōu)化的實(shí)施機(jī)制，考核不僅提升了城市環(huán)境品質(zhì)和公共服務(wù)水平，更深刻改變了產(chǎn)業(yè)生態(tài)、文化氣質(zhì)和治理邏輯。
未來考核體系的持續(xù)進(jìn)化，需要更深度融入新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展要求，強(qiáng)化數(shù)字化賦能、區(qū)際協(xié)同和多元參與。當(dāng)考核真正成為連接行動與市民期待、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、短期目標(biāo)與長期戰(zhàn)略的橋梁，文明城市創(chuàng)建就能持續(xù)釋放其時代價值，為中國式現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的城市載體。最終，一座文明城市的最高考核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)體現(xiàn)在每個市民發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同感與歸屬感——這正是考核體系需要永遠(yuǎn)守護(hù)的價值初心。
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